【解決方案】▏面向空間規劃編制的數據底闆治理

爲實現國土空間規劃的數字化、智慧化提升，提高國土空間治理體系和治理能力的現代化水平，亟需對現有數據資源體系進行豐富和完善，進一步梳理數據資源目錄和數據建設需求，并結合大(dà)數據、人(rén)工智能等新技術(shù)豐富數據來(lái)源，建設形成統一、時效、精準的國土空間規劃數據資源體系，建設國土空間工作數據“底闆、底圖、底線”，支持空間規劃編制的各個階段。

在數據資源建設方面，經過多年(nián)的信息化建設，積累了大(dà)量基礎類、業務類、管理類數據資源，并初步構建了國土空間基礎信息平台。但(dàn)随着自然資源部的組建以及生态文明下的現代化空間治理要求，以空間規劃編制爲代表的新業務職能對信息化工作及數據資源提出了更多、更高的要求，而現有的數據資源難以滿足高标準的現代化空間治理要求，主要差距在于：

1

現狀數據支撐不足

地形數據現勢性差，權屬信息不準确；

數據标準、坐标系等不統一，給數據管理及綜合使用帶來(lái)不便。

2

規劃數據支撐不足

規劃編制成果存在多個版本，不同規劃間存在矛盾沖突，規劃數據資源信息化程度不一，難以形成統一的底圖。

3

管理數據支撐不足

行政審批中重要的非空間數據資料難以沉澱下來(lái)，如(rú)專家會議(yì)和重點工作的會議(yì)紀要、資料成果及階段性結論等。

4

數據精細程度不足

管控指标分(fēn)散沒有形成體系化，數據分(fēn)類沒有細化，導緻局部規劃粗犷，管控不精細且層級指标傳導性差；

單一的行政審批程序及控制要素與多元化空間區域不相(xiàng)适應，管理的靈活性和适應性較差。

5

數據共享程度低

數據分(fēn)散在各部門(mén)存儲和管理，數據資源難以跨數據庫、跨系統流動，嚴重影(yǐng)響數據采集彙交；

多套并行的建庫軟件(jiàn)給數據共享及格式轉換帶來(lái)不便。

6

數據管理機(jī)制未建立

數據成果的更新調整缺乏明确的更新機(jī)制，導緻庫不對圖、圖不對文；

數據管理以備份爲主，未形成統一的數據運營管理機(jī)制，難以保證數據的完整性及準确性。

2019年(nián)1月23日(rì)，中央全面深化改革委員(yuán)會第六次會議(yì)召開，會議(yì)審議(yì)通過了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若幹意見(jiàn)》。會議(yì)指出，要科(kē)學布局生産空間、生活空間、生态空間，體現戰略性、提高科(kē)學性、加強協調性，強化規劃權威，改進規劃審批，健全用途管制，監督規劃實施，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。

因此，對國土空間規劃體系的核心支撐，即對國土空間數據資源體系的要求是更加全面而科(kē)學的。按照(zhào)數據業務來(lái)源的不同，可(kě)以分(fēn)成以下四種數據類型：

現狀數據包括基礎測繪、資源調查、城鄉建設等數據，反映了國土空間真實現狀及開發利用情況，爲空間規劃編制提供現狀數據基礎，提高規劃的科(kē)學性。

規劃數據包括國家、省、市、縣、鄉（鎮）等各級的總體規劃、詳細規劃、專項規劃等，爲規劃審批、空間用途管制提供審批及管控依據支持。

管理數據是行政審批過程中産生的數據，包括不動産登記、資源管理、建設項目管理、規劃管理、測繪管理等數據，能真實反映空間規劃的實施情況，爲空間規劃實施的監測評估預警提供數據支持。

社會經濟數據包括社會數據、經濟數據、人(rén)類活動數據、城鄉運行數據等。依據國土空間規劃管理新需求，需要對現有的數據資源體系進行完善，引入實有數據及新型互聯網數據等以豐富數據來(lái)源，爲空間規劃的編制及實施評估提供更全面的數據支撐。

（面向空間規劃編制的數據要求）

爲支持國土空間規劃體系建立以及編制實施及監督工作，梳理并建立結構化、相(xiàng)互關聯、層次銜接、可(kě)持續完善的數據體系。

基于改革窗(chuāng)口期的建設發展客觀需求，基于“基礎先行、急用先行、試點驗證、逐步推進”的理念，對空間規劃本底數據建設進行了分(fēn)階段定位設計(jì)。

具體是以空間規劃的編制、審批、實施生命時序進行分(fēn)階段定位與部署，各階段建設呈并聯同步遞進模式。一方面爲保障國土空間規劃編制，進行數據資源體系建設；另一方面爲空間規劃審批與實施的體系轉變進行遞進設計(jì)與建設，保障用途管制的過渡銜接及規劃實施監測評估預警的落地執行。

（空間規劃編制本底數據建設體系框架）

具體分(fēn)爲三個階段，即建立空間規劃編制底圖、建立空間規劃底闆及建立詳細規劃數據底闆。

（分(fēn)階段目标示意圖）

以國家、地方、行業相(xiàng)關規範和标準爲基本準則，根據地方的信息标準要求，采用科(kē)學的理論和方法，結合實際情況，制定适用的、開放(fàng)的、先進的技術(shù)規程，規範空間規劃編制底闆數據庫的建設。

結合雙評價、三區三線劃定、空間規劃編制等具體空間規劃編制不同工作階段的時序要求，按照(zhào)“先基礎後提升，急用先行”的基本思路(lù)，進行空間規劃編制底闆數據庫建設，爲空間規劃編制全階段提供堅實的數據基礎支撐。

建立一系列數據管理機(jī)制，覆蓋空間規劃編制底闆數據的彙交、檢查、更新、發布等環節，形成完整的數據管理閉環，保障空間規劃本底數據庫對空間規劃編制的全生命流程的持續性支持。

面向空間規劃編制的數據底闆治理主要是以一張圖工作底闆技術(shù)規程爲指導，開展空間規劃編制底圖數據體系梳理、空間規劃底闆數據體系建立、詳細規劃數據底闆體系建立等工作，同時建立一張圖工作底圖數據管理機(jī)制，保障空間規劃編制本底數據的管理、彙交和共享等。

（面向空間規劃編制的數據底闆治理技術(shù)框架）

以建立空間規劃本底數據庫爲目标，爲空間規劃編制提供統一的數據底闆專題，即需要統一标準現狀底圖框架，整合基礎地理信息一張圖、三調成果一張圖、統一權屬一張圖，形成現狀一張底圖。

以雙評價的指标體系要求出發，梳理雙評價工作需要的數據集合，支撐雙評價基礎數據集合及評價模型的建立，形成覆蓋雙評價指标體系的底闆專題數據體系，爲雙評價及三區三線劃定工作提供支撐。

空間規劃實施監測預警需要對紅(hóng)線突破、環境質量底線、糧食安全、名錄管理、資源利用上限五大(dà)類預警指标進行數據整合，構建監測預警數據模型，爲突破紅(hóng)線、國家安全等重要底線時的實時預警提供支撐。

面向詳細空間規劃編制的要求，整合空間規劃現狀數據形成多比例尺地形整合一張圖、地下空間一張圖、綜合管網一張圖、地質勘探一張圖；對各類規劃數據進行整合，形成空間規劃體系分(fēn)區單元圖、控制性詳細空間規劃一張圖、專項規劃彙總編目、建設管控線一張圖；對審批管理數據進行整合，形成選址一張圖、批地供地一張圖、用地條件(jiàn)一張圖、補充耕地監管一張圖，并建立管理全生命周期數據關聯關系。爲詳細空間規劃的編制提供全面詳細的規劃底闆數據支持。

國土空間規劃實施評估是國土空間規劃編制的重要基礎性任務，通過對規劃審批數據的整合，能摸清已有規劃實施情況和現狀存在的問(wèn)題，爲國土空間規劃編制提高真實的數據支持，提高科(kē)學性。

2018

内容

提綱

在嚴格參照(zhào)與遵循國家、地方、行業相(xiàng)關規範和标準的基礎上，根據市局的信息标準要求，采用科(kē)學的理論和方法，結合實際情況，制定适用的、開放(fàng)的、先進的技術(shù)規程。其主要包括底闆數據治理工作規範的制定及底闆數據庫架構設計(jì)兩方面。

（八類底闆數據治理工作規範說(shuō)明）

以完善數據庫總體内容框架構成、擴展數據庫數據圖層标準爲目标，搭建底闆數據庫架構，具體包括數據架構設計(jì)、數據庫資源體系設計(jì)、數據入庫保障技術(shù)三個方面。通過以上設計(jì)和技術(shù)支持，完成底闆數據庫的架構設計(jì)，爲後續空間規劃本底數據建庫提供支持。

（底闆數據庫架構設計(jì)内容說(shuō)明）

與分(fēn)階段建設目标相(xiàng)對應，空間規劃編制底圖數據庫建設主要由三部分(fēn)構成，分(fēn)别爲空間規劃編制底圖數據體系梳理、空間規劃底闆數據體系建立及詳細規劃數據底闆體系建立。

每一個階段都有相(xiàng)對應的數據的組織及标準，具體是對數據類型、空間數據構成及空間數據結構等形成不同的要求，以便于數據的管理。

空間規劃編制底圖數據體系梳理，面向總體的空間規劃編制基礎底圖工作要求，具體包括現狀一張底圖和規劃一張底圖。

建立現狀一張底圖動态标準體系和結構化框架，将空間規劃相(xiàng)關現狀數據資源統一彙總并重新組織，明晰标準在框架内的層次、類型、與其他空間規劃現狀數據的相(xiàng)互關系。

彙總地球表面測量控制點、水系、居民(mín)地及設施、交通、管線、境界與政區、地貌、植被與土質、地籍、地名等有關自然和社會要素的位置、形态和屬性等信息，建立基礎地理信息一張圖。

基礎地理信息一張圖

以最新“三調”數據成果爲基礎，提供統一坐标、統一精度、統一用地分(fēn)類、統一地物細分(fēn)标準的空間規劃編制基礎底圖。

通過建立統一權屬數據庫，整合土地資源、森林資源、水資源、草原資源、礦産資源等自然資源權屬和土地、房屋、探礦權、采礦權等不動産信息，形成統一權屬一張圖。

梳理已有總體規劃成果，彙總并整合土地利用總體規劃及全市各縣總體規劃，明确已有的各類規劃在國土空間上已規劃的土地指标、設施布局、交通情況等引導及規劃約束，并将其數據進行數據整合和治理，形成一張圖整體管理數據。

彙總整合淨空域、軌道交通防護管控區、微波通道、風(fēng)道、生态走廊等專項規劃，并研究上述專項中對空間管控的要求，形成詳細專項空間管控線一張圖。

空間規劃底闆數據體系的建立，具體包括總體空間規劃底圖數據整合、雙評價底闆數據整合、監測預警底闆數據整合及建立空間指标傳導框架等。其中：

以雙評價的指标體系要求出發，梳理雙評價工作需要的數據集合，包括三調成果、DEM成果、遙感影(yǐng)像數據、市土壤數據、水資源調查成果、海洋水深數據、大(dà)氣環境資源、水質檢測數據、多年(nián)平均降水量及風(fēng)速、氣象災害數據等。并建立評價模型、評價流程方法，形成單項評價專題數據及綜合評價專題數據，最終彙總建立雙評價專題數據庫，爲三區三線的劃定提供真實全面的數據支持。

以監測預警的指标體系要求出發，梳理監測評估預警工作需要的數據集合，并形成監測專題數據庫、預警專題數據庫。對安全、創新、協調、綠色、開放(fàng)、宜居等主要空間評價維度進行單要素評估、綜合評估，并形成專項評估值，并進行時序跟蹤對比。對紅(hóng)線突破、環境質量底線、糧食安全、名錄管理、資源利用上限五大(dà)類預警指标進行數據整合，構建監測預警數據模型實時彙總指标數據，對紅(hóng)線突破、國家安全等重要底線進行實時預警。

詳細規劃數據底闆體系建立，主要包括空間規劃現狀數據整合、各類規劃數據整合、審批管理數據整合。

空間規劃現狀數據整合内容以數據彙總、統一字段、統一坐标系、接邊融合、建立标準分(fēn)幅、屬性項補充等爲主。現狀數據具體包括多比例尺地形整合一張圖、地下空間一張圖、綜合管網一張圖、地質勘探一張圖等，對應形成1：500、1：2000兩套比例尺的全域地形全要素成果庫、全域地下空間一張圖成果庫、全市地質勘探成果庫、全域空間規劃體系分(fēn)區單元成果庫。

多比例尺地形整合一張圖

綜合管網一張圖

各類規劃數據整合内容以數據彙總、分(fēn)類提取、建立層級關系、統一字段、統一坐标系、屬性項補充、數據接邊等爲主。規劃數據具體包括空間規劃體系分(fēn)區單元圖、控制性詳細空間規劃一張圖、專項規劃彙總編目、建設管控線一張圖等，對應形成全域空間規劃體系分(fēn)區單元成果庫、全域控制性詳細空間規劃成果庫、全域專項規劃成果庫、全域四線彙總成果庫及更新管理機(jī)制。

控制性詳細空間規劃一張圖

專項規劃彙總編目

審批管理數據整合，具體包括選址一張圖、批地供地一張圖、用地條件(jiàn)一張圖、補充耕地監管一張圖，并建立項目全生命周期數據關聯關系。

對全市及各區縣項目選址紅(hóng)線進行彙總，補全選址時間及業務信息，并按現狀、臨時、曆史、作廢将地址進行分(fēn)類，并将選址時間等業務信息與地塊圖之間進行關聯。

選址一張圖

整合用地預審及報批項目的空間範圍信息（批地紅(hóng)線），以批文時間爲準補全全市用地範圍的時間序列一張圖，同時盡可(kě)能收集補充供地情況。将批地供地信息進行彙總整合，并對初步整合後的數據成果進行數據标準化和标簽化處理，并對成果成果進行評價，完成建立批地供地一張圖。

将地塊位置、用地性質、開發強度、主要交通出入口方位、停車場泊位及其他需要配置的基礎設施和公共設施控制指标等規定性條件(jiàn)和人(rén)口容量、建築形式與風(fēng)格、曆史文化保護和環境保護要求等指導性條件(jiàn)信息進行收集，形成歸集清單，做數據的初步整合，并對數據整合成果進行綜合分(fēn)析評價。

用地條件(jiàn)一張圖

通過耕地監管主流程的網絡化、耕地保護的圖形管理、耕地資源信息實時監測體系和信息集成分(fēn)析平台等監管方式對各類耕地監管信息進行彙總監測管理。

補充耕地監管一張圖

從(cóng)選址、批地、供地、用地、工程許可(kě)及驗收等業務環節彙總土地管理及規劃管理信息，通過空間唯一性及時間序列梳理各業務的關聯及前後順序，建立項目全生命周期的數據關聯關系。

建立項目全生命周期數據關聯關系

面向編制的空間規劃數據底闆治理需要配套一系列管制機(jī)制，覆蓋一張工作底圖數據的彙交、檢查、更新、發布等環節，形成完整的數據管理閉環。

嚴格參考國家、行業相(xiàng)關标準要求，建立集中、規範統一的數據标準體系，對自然資源數據資源目錄體系進行統一編碼，對各類元數據進行規範化定義。建立數據标準管理機(jī)制，是保障信息化建設可(kě)持續運營的前提條件(jiàn)。

爲保障自然資源數據融合工作的順利完成，需圍繞當前自然資源數據融合工作的總體任務，以及後續持續化優化資源目錄體系的要求，建立數據目錄管理機(jī)制。具體包括目錄編制要求及元數據編制要求。

爲保障自然資源數據體系能落地，明确各類數據資源的數據生産單位、源數據主管單位、數據應用單位的使用管理職責，對數據的提交、收集、入庫、更新、存儲、備份、發布等工作進行定崗定責，以保障數據的安全保密性、一緻性、時效性、完整性、權威性等。

編制信息資源目錄、數據共享交換标準和數據更新管理辦法，對局内涉及的市、區、縣等各科(kē)室數據收集、共享、交換、更新情況進行監督考核，以保障數據的一緻性、權威性，支撐數據資源有序開放(fàng)和共享。

以自然資源數據的責權爲導向，從(cóng)數據生産、數據應用及數據管理角度，建立數據管理評價标準、數據彙交目錄及數據反饋機(jī)制，以保障數據的時效性、準确性及實用性等, 保證數據庫對局内業務管理的數據服務與決策支持。

爲保障數據融合的過程中不出現數據洩露、丢失等問(wèn)題，通過建立數據保密制度、數據備份制度及硬件(jiàn)安全保障等措施來(lái)達到數據的安全保障。

建立可(kě)持續運營的自然資源數據運營機(jī)制，明确自然資源數據在不同自然資源業務下的應用與管理的差異，明确各數據應用角色的數據應用權限與管理權限，确定數據日(rì)常運行與維護的工作方式、工作流程，保證數據庫的安全與穩定。

在完成數據及指标體系的建立及管理後，通過“知庫”平台的支持，能以知識管理的理念創建及管理多個數據模型，利用知庫的一系列工具實現數據模型的靈活定制、便捷應用和動态更新維護，對各類分(fēn)散信息進行關鍵抽取與規則化統計(jì)，以專題知識的方式提供給“雙評價”、規劃實施監測評估預警等實際業務應用場景來(lái)參考及運用。同時建立起一套完備的數據運行管理機(jī)制，實現對數據體系的持續更新維護。

（“知庫”數據治理工具）

面向空間規劃編制的數據底闆治理，利用“知庫”可(kě)實現對底闆數據庫的持續更新維護，同時逐步精細化各類數據的可(kě)信度評價，爲未來(lái)空間規劃編制提供可(kě)靠精确的數據支持。

下集預告

内容主題：監測評估預警